Os estados importam! Determinantes da cooperação subnacional nas políticas de educação e saúde do Brasil

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Data
2020-07-21
Orientador(res)
Abrucio, Fernando Luiz
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Resumo

Este trabalho aborda o tema da cooperação intergovernamental nas políticas sociais do Brasil. A investigação recai sobre um tipo de relacionamento muito pouco explorado pela literatura nacional e internacional: a cooperação entre estados e municípios. Partindo da premissa institucional de que o comportamento dos atores políticos é emoldurado por fatores como o contexto, as ideias e a trajetória, presume-se duas características provenientes de sistemas federativos: a sobreposição de atribuições e a noção de interdependência entre os diversos níveis de governo. Estes atributos sugerem que a cooperação intergovernamental é fenômeno comum em federações. No caso brasileiro, o contexto federativo pós-1988 trouxe três níveis de governo com responsabilidades compartilhadas nas diversas políticas sociais, como educação, saúde e assistência social. Estas políticas dispõem de desenhos institucionais nacionais que foram se conformando ao longo do tempo, em diferentes ritmos e a partir da utilização de distintos instrumentos de coordenação federativa. Além de definirem o conteúdo das políticas, os normativos nacionais também estipularam a repartição de competências funcionais para os três entes federados. Nesta definição, os estados assumiram uma dupla função: de prestação de serviços e de coordenação das políticas municipais adotadas no seu território. Em termos de execução de serviços, as atribuições estaduais foram sobrepostas às competências municipais, exacerbando a sobreposição e aprofundando a necessidade de cooperação intergovernamental. As diferentes configurações do desenho das políticas de saúde (sistêmico) e educação (não sistêmico) trazem consigo distintos mecanismos institucionais, que teriam como objetivo a adoção de padrões nacionais na implementação de políticas por parte dos governos subnacionais. No entanto, a heterogeneidade é a regra quando se olha para as decisões estaduais. Esta tese argumenta que a diversidade interestadual é proveniente da autonomia conferida pelas instituições federativas e pelo desenho nacional das políticas sociais. Ela analisa a cooperação dos estados junto aos municípios nas políticas de educação e saúde, buscando identificar determinantes que configuram esta relação intergovernamental. O percurso investigativo assume uma perspectiva comparada a partir da utilização de métodos mistos. A abordagem quantitativa examina a cooperação estado-local nas 26 unidades da federação. Considerando os postulados da literatura e o desenho institucional de cada um das políticas, construímos o Índice de Cooperação Estado-Local (ICE), para mensurar o nível de institucionalização deste fenômeno cooperativo. O ICE serviu também para escolhermos dois estados que registraram níveis extremos de cooperação, que foram objeto de estudo em profundidade nas duas políticas: Rio Grande do Norte e Ceará. Os principais achados da pesquisa atestam que fatores estruturais não explicam o nível de institucionalização da cooperação estado-local. Ademais, o desenho nacional da política importa, mas não é suficiente para induzir a atuação cooperativa dos governos estaduais. Na verdade, são fatores do contexto histórico e político do estado os principais determinantes da cooperação vertical no contexto subnacional. Sendo mais específico, é a interação de características da trajetória histórica da polícia no estado, da existência/atuação de policy communities subnacionais e do perfil da liderança política estadual o que explica o nível de institucionalização da cooperação vertical subnacional nas políticas de educação e saúde do Brasil.


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