O diálogo público-privado nas licitações e contratações públicas. Inovações, eficácia e resistência

Data
2023-06-30
Orientador(res)
Sales, Augusto Cesar Silva
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Resumo

Objetivo – Este estudo pretende analisar a eficácia, a eficiência e a eventual resistência a mecanismos que inovam ao ampliar as possibilidades de diálogo entre os agentes públicos e privados estabelecidos pela nova lei de licitações e contratos administrativos. Como critérios de avaliação de desempenho das organizações públicas, a eficácia é compreendida como a capacidade dos mecanismos de produzir o efeito formal para o qual foram concebidos, ou seja, o de viabilizar a licitação e contratação. Já a eficiência é concebida como a capacidade de alcançar os objetivos materiais dos mecanismos, ou seja, promover o diálogo efetivo, bem como a contratação de melhores produtos e serviços, reduzindo regras e procedimentos inúteis ou onerosos e minimizando os custos para o cidadão. Metodologia - A pesquisa tem finalidade exploratória, utilizando dados numéricos de fonte secundária, coletados em bases públicas de dados relacionadas à realização de Procedimentos de Manifestação de Interesse (PMI), com o objetivo de identificar o percentual de aproveitamento de tais mecanismos preliminares em licitações realizadas por órgãos e entidades da Administração Pública Federal. A análise foi aprofundada mediante pesquisa qualitativa com realização de entrevistas semiestruturadas com gestores públicos e privados, com ampla experiência prévia e atual, tanto na fase de concepção e planejamento quanto na fase de execução de PMI nas áreas rodoviária, portuária, aeroportuária e de mobilidade, no âmbito federal e distrital. As entrevistas têm o objetivo de identificar a eficácia e a eficiência do PMI, bem como do Diálogo Competitivo, pois ambos são procedimentos com natureza semelhante. A análise dos dados se deu com a técnica de análise de conteúdo. Delimitações - O estudo restringiu-se a analisar duas inovações específicas estabelecidas pela nova lei de licitações, nomeadamente o Diálogo Competitivo e o PMI. Estes são mecanismos que rompem em parte com métodos e procedimentos anteriormente estabelecidos para a relação do Estado com seus fornecedores de bens e prestadores de serviço, viabilizando um relacionamento formal entre contratante e contratado na fase de modelagem e concepção da contratação, prática até então evitada, por vezes reprovada e passível de penalização. Limitações – A análise foi feita a partir de experiências anteriores de gestores em PMI, projetando as expectativas de implementação futura de procedimentos de natureza e abrangência semelhantes, mas não idênticas, pois serão implementados ou em ambiente diverso, mais abrangente (PMI), ou compreendem modalidade de licitação ainda não testada no Brasil (Diálogo Competitivo), o que pode acarretar imprecisões. Resultados - Apurou-se que o uso do PMI foi desvirtuado, sendo geralmente implementado não como ferramenta de diálogo público-privado plural e efetivo, mas como alternativa para suprir insuficiência de mão de obra da administração na elaboração de estudos de viabilidade para futuras contratações. E, por vezes, chegou a ser utilizado como mera ferramenta política, para gerenciar expectativas, falseando providências de uma suposta contratação que acabava por não se realizar. Identificou-se que a existência ou ausência de contratação final não necessariamente seria um indicativo seguro de eficiência e eficácia dos procedimentos, que podem ter sido úteis para descartar soluções inviáveis, mesmo sem a contratação final, mas também inúteis, caso planos inviáveis ou mal dimensionados tenham sido efetivamente contratados. Constatou-se que não há resistência ao diálogo público-privado em si, que sempre ocorreu e continua acontecendo nas contratações públicas, mas informalmente. A resistência seria à formalização desse diálogo, de matiz essencialmente individual e episódica, decorrente do medo de controle. Há também uma percepção geral de que haveria resistência coletiva por parte dos órgãos de controle aos diálogos prévios com os agentes privados que sejam utilizados para modelar os objetos contratuais. Contribuições práticas - tendo em vista a aparente estigmatização do diálogo entre agentes públicos e privados no Brasil, é pertinente o aprofundamento da análise ouvindo agentes públicos e privados de diversos setores que atuaram em procedimentos de manifestação de interesse, que tem como uma das principais características a promoção formal desse diálogo. Contribuições sociais – o estudo permite compreender a eficácia e a eficiência de procedimentos instituídos para suprimir ou reduzir algumas barreiras à eficiência da contratação pública, nomeadamente aquelas criadas pelo isolamento formal a que a Administração era por vezes relegada no regime anterior, devendo definir sozinha todos os detalhes da contratação, ainda que não dispusesse de expertise suficiente ou corpo técnico hábil para tanto. Ocorre que, a despeito de bons augúrios teóricos que decorram da introdução e da ampliação do efetivo diálogo com a iniciativa privada para a eficiência da licitação, subsiste a dúvida sobre a possibilidade de que esses mecanismos inovadores de cooperação público-privada, um criado e o outro ampliado pela nova lei de licitações, encontrem adesão ou resistência para sua aplicação e sejam viáveis e eficientes na prática. Originalidade - A pesquisa traz contribuições originais, uma vez que a maioria dos estudos e diagnósticos encontrados sobre os Procedimentos de Manifestação de Interesse no Brasil tem como principal enfoque seu aspecto instrumental, como estudo de viabilidade na estruturação de desestatização de contratos de parcerias, mas sem enfoque específico na promoção do diálogo. A pesquisa buscou identificar agentes com experiência prática no tema e capacidade para formular diagnósticos e proposições qualificadas, de forma a viabilizar a exploração das possibilidades de implementação de inovações estabelecidas pela nova lei de licitações com foco específico no diálogo público-privado que proporcione influências recíprocas para melhores contratações, com o objetivo de extrair dos entrevistados a análise comparativa com suas experiências práticas anteriores e, se possível, propondo caminhos.


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