Biocombustíveis no Brasil: regulação e políticas públicas para mitigação de gases de efeito estufa

Abstract

A bioenergia se posiciona mundialmente como uma das alternativas para o desafio global de reduzir as emissões de gases causadores do efeito estufa. Nesse contexto, o presente trabalho tem como objetivo analisar o arcabouço institucional e regulatório associado aos biocombustíveis no Brasil, identificando os mecanismos e a efetividade das políticas públicas implementadas no País, além de comparar os instrumentos adotados no mercado nacional com programas similares em outros países. A análise revela que os programas de biocombustíveis no Brasil, Estados Unidos e Europa possuem similaridades e diferenças importantes, moldadas pelas características e histórico dos setores em cada região. Em todas as regiões, eventuais problemas de oferta associados aos aspectos biológicos inerentes à produção de biocombustíveis foram assimilados de forma satisfatória pela estrutura regulatória existente, sem prejuízo à garantia de suprimento. A presença de mandatos de mistura como forma de equacionar a presença de externalidades e viabilizar o uso de biocombustíveis foi observada em todos os programas avaliados. Mecanismos de taxação de carbono, por outro lado, não foram identificados de maneira clara e evidente nas três regiões avaliadas, embora a tributação diferenciada seja fundamental para viabilizar a competitividade do etanol hidratado no mercado brasileiro. Por fim, também foram encontrados mandatos baseados em emissões ou em intensidade de carbono da matriz de combustíveis entre os mecanismos regulatórios avaliados, com destaque para o sistema vigente na Califórnia e para a política brasileira de biocombustíveis, conhecida como RenovaBio. Entre os desafios associados ao uso de biocombustíveis como instrumento de descarbonização, a estabilidade das regras estabelecidas e a adaptação do arcabouço institucional às características de cada mercado se posicionam entre os mais importantes. A necessidade de equilibrar a segurança de suprimento, a competitividade dos biocombustíveis, a estabilidade regulatória e a redução de emissões, além da maior complexidade imposta pelas novas rotas e produtos da bioenergia, devem passar por constante avaliação e exigir novos aprimoramentos às políticas vigentes.

Bioenergy is worldwide positioned as one of the alternatives for the global challenge of reducing greenhouse gas emissions. In this context, the present work aims to analyze the institutional and regulatory framework associated with biofuels in Brazil, identifying the mechanisms and effectiveness of public policies implemented in the country, in addition to comparing the instruments adopted in the national market with similar programs in other countries. The analysis reveals that the biofuels programs in Brazil, United States and Europe have important similarities and differences, shaped by the characteristics and history of the sectors in each region. In the three regions, eventual supply issues associated with the biological aspects inherent to the production of biofuels were satisfactorily assimilated by the existing regulatory structure, without prejudice to the supply security. The blending mandates pathway as an alternative of equating the presence of externalities and making the adoption of biofuels viable was observed in all evaluated programs. On the other hand, carbon taxation mechanisms were not clearly and evidently identified in the three analyzed regions, although a differentiated taxation is essential to make hydrous ethanol competitive in the Brazilian market. Finally, mandates based on emissions of carbon intensity of the fuel matrix were also found among the regulatory mechanisms evaluated, with emphasis to the current system in California and the Brazilian biofuel policy, known as RenovaBio. Among the challenges associated with the use of biofuels as a decarbonization tool, the rules stability, and the adaptation of the institutional framework to the characteristics of each market are among the most important guidelines. The need to balance supply security, the competitiveness of biofuels, regulatory stability, and the emissions offset, in addition to the greater complexity imposed by new bioenergy routes and products, must be constantly evaluated and require new improvements to current policies.