A Controladoria-Geral da União em três perspectivas institucionais: a persistência na mudança institucional, a globalização das agências anticorrupção e a ascensão dos modelos estaduais
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Data
2025-05-22
Autores
Orientador(res)
Falcão, Maurin Almeida
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Resumo
A presente Dissertação foi elaborada de modo a contribuir com os estudos acadêmicos sobre a Controladoria-Geral da União (CGU), especificamente por meio de uma ênfase institucional. Para tanto, o trabalho compõe-se de três artigos, que, apesar de autônomos, interrelacionam-se na apreciação de três perspectivas essenciais no tema: (i) a persistência institucional na transição do sistema de controle interno do Poder Executivo federal à CGU; (ii) a qualificação da CGU como uma espécie de agência anticorrupção brasileira; e (iii) a evolução do modelo federal por experiências institucionais mais ousadas no âmbito dos Estados-membros brasileiros. Nesse sentido, dedica-se o primeiro artigo a discutir como a criação da CGU, a despeito de ter representado uma mudança significativa nos arranjos de controle interno, não acompanhou uma reforma mais profunda da institucionalidade vigente. Assim, por meio de uma abordagem institucionalista histórica, examina-se a particular contradição entre a inovação e a persistência no processo de instalação da CGU, destacando-se, para tanto, os movimentos de deslocamento (displacement) que ocorreram entre 1964 e 2001, com as modificações do sistema de controle interno, e os movimentos de estratificação (layering) que incidiram entre 2001 e 2003, com a ascensão da CGU, sem a substituição do regramento predecessor, o que exprimiria resistências a alterações mais contundentes de accountability. Em sequência, o segundo artigo avança para um contexto posterior à superveniência da CGU e conexo ao fenômeno da globalização da agenda anticorrupção. Nesse tópico, o objetivo passa a ser analisar a confluência da CGU ao gênero de agências anticorrupção, que se popularizam no mundo, em uma época coincidente à sua criação, com o propósito de dotar, sobremaneira países emergentes e pós-democratizados, de novos atores para o enfrentamento de um histórico de corrupção sistêmica. Com esse interesse, além de uma revisão da literatura qualitativa sobre a adoção dessas repartições em outras nações, o estudo trabalha a CGU como um exemplar das chamadas agências watchdog, as quais, embora não possuam uma robusta autoridade de repressão criminal, contribuem para o aprimoramento das políticas anticorrupção em distintos ambientes institucionais. Por sua vez, o terceiro artigo, ao tempo que reconhece a importância da CGU ao aperfeiçoamento da rede de accountability nacional, debruça-se sobre o desenho institucional elaborado por determinados Estados-membros brasileiros, que, na ausência de prescrições de caráter nacional, exerceram sua autonomia político-administrativa para editar normas constitucionais e estatutos legais de organização de suas Controladorias-Gerais, superando o arcabouço tido no âmbito federal. Nessa realidade, com um viés federativo, examinam-se os atos normativos produzidos por esses entes federados, fitando apreender suas escolhas e suas tendências, quando a CGU, por alguma estagnação, deixa de oferecer referenciais para reestruturações mais robustas desse modelo de controle interno, antes por ela popularizado. Ao encerramento dessa compilação de artigos, que busca tratar da institucionalidade da CGU no arranjo de accountability, as considerações finais concluem a Dissertação ressaltando tópicos percebidos como essenciais em uma eventual reforma institucional dessa organização, enquanto também reconhecem a importância de mais pesquisas no tema, que ainda se sujeita a uma maior densificação.